丁文江与淞沪督办署 （作者：吴健熙）

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　　丁文江 1926 年出任军阀孙传芳主持的淞沪商埠督办公署的总办，笔者研究了丁文江在上海的活动和他一贯的政治主张，认为仅用“反革命”、“洋奴”来概括丁文江的那段经历，似嫌武断，他在上海六个月的任期内，还是留下了一些东西值得我们探讨并作出重新评价。

(一)

　　1926 年 2 月，丁文江作为中共庚款顾问委员会中国委员南下上海，应孙传芳邀请出任淞沪商埠督办公署总办一职，同年12 月31 日因车祸负伤，旋辞职出走大连，继续从事地质研究工作。
　　丁文江是一个著名的科学家，但他对科学的追求并没有减弱对政治的热情，一直有参加政治活动的愿望。他认为：“文学革命、思想改革、文化建设，都禁(经)不起腐败政府的摧残。良好的政治是一切和平的社会改善的必要条件。要认定了政治是我们唯一的目的，改良政治是我们唯一的义务。”也就是说，他主张文人应直接加入到政府机构中去参与政事，而不是站在政府的外围作些收效甚微的呐喊。
　　1925 年五卅惨案发生后，丁文江对帝国主义暴行也作过微弱的抗议，并告诫他们“最好是设法懂得中国人的观点，至少要以某种方法在与中国人生死有关的事项征求他们的意见。”以示外国列强必须对日益觉醒的中国民众作些让步。同时，他又不赞成暴力革命，他认为“中国与外国的基本关系，是不能听凭任何一方采取压制、强迫或暴力手段……加以调整的。”
　　在有关五卅事件的交涉中，外国方面强调修改治外法权的前提是“需要一个负责的中国当局保持对上海的中国区域的坚决控制。”创建淞沪商埠督办公署这样的机构，正是为了“使他有能力可以改良原有的市政，筹备未开的商埠，解决外交上的悬案，渐渐把租界以外的上海造成功一个模范市，然后以模范市的成绩为要求收回租界的根据。”以增加收回利权的珐码。参与政事的强烈意识再加上对上海所发生事情的关心，这些都可以看作为丁文江出任总办一职的主观原因。
　　1925 年第三次江浙战争最后以奉军完全退出江苏而告终。奉军在上海驻兵期间骄横跋扈，无恶不作，上海人民恨之入骨。孙传芳进军江苏后，一面提出“保境安民”的口号，不在上海驻兵，以安定人心；一面对五省财政、军事作些改良，如：统一财政，整顿军需供应，完善抚恤制度等，一时颇得民众好感。
　　1924 年上海的地方自治运动有所恢复。如沪南、沪北工巡捐局分别改为上海市自治公所和沪北市政局。五卅运动期间，北洋政府颁布淞沪市区督办署官制和淞沪市自治条例，允许设立市议会和区议会作为民意机关，但是因为战争的缘故，督办署迟迟未能建立。孙传芳到上海后，一些资产阶级团体发起组织商埠运动，继续要求实行地方自治，孙传芳赞成建立统一的淞沪市政机关，但必须官商台办。并将南市的自治公所实行“官督民办” ；而由沪海道尹接受沪北市政局，恢复闸北工巡捐局的旧称，实行“民督官办” 。
　　在此基础上，1926 年5 月4 日孙传芳成立了淞沪商埠督办公署，自任督办，委任丁文江为总办，设公署衙门于龙华原护军使署内。《淞沪商埠督办公署组织大纲》规定，公署有权管理淞沪商埠内的一切行政、外交、治安事务，监督地方自治运动。督办由联军总司令兼任，总揽一切政务，有权任命包括总办在内的所 有官员。另设总办一人，在督办监督下指导本署各职员的行动。督办不在时，总办得代行其职务，但遇有重要事务仍须请示。公署下设总务、外交、政务、保安、工务、财政六处，其中外交、政务、保安三处约处长分别由江苏特派交涉员、沪海道尹和淞沪警察厅长兼任。另外孙传芳还颁布了《参议会章程》，规定公署下设参议会，其职能不过是对公署的各项工作提些建议，请督办裁决，参议员由公署委任，沪上知名人士李平书，虞洽卿、沈联芳等人参加了参议会。
　　淞沪商埠督办公署名义上虽然是上海历史上第一个统一管理闸北、南市，浦东和吴淞的市政机关，丁文江出任总办后又撤消了闸北工巡捐局，统一了南市、闸北的市政，但公署管理范围仅限于这两个地区，始终未达于吴淞，浦东地区。
　　经费拮据、责权不清、政局不稳，再加上其它种种不利因素，这给担任总办的丁文江带来重重困难，使得他改良政治的抱负难以施展。尽管如此，丁文江还是勉为其难，作出了自己的努力。他在任内做了以下几件事：
　　(1)首创考试录用职员制度，以改良用人制度。闸北工巡捐局裁撤后，该局 所属各课归并到公署相应各处室中去，多余人员有持重新安排，于是闸北市公所 上书孙传芳表示，工巡捐局裁撤后“至留所办事人员任职多年，不无劳绩，并恳裁成，以资熟手，”希望让他们继续在公署中任职。至于外界，“闻各方面荐人已达数百。”面对众多欲在新公署内求得一官半职者，丁文江坚持人才主义立场，表示“闻系能办事者，均复加录用”，惟须参加考试，“审查履历，凭经验才具为去取”，并具体规定应试人员范围为：(a)公署内自各处、科长以下至书记止，不问已发及未发委任状者；(b)原沪海道尹公署兼闸北工巡捐局旧有人员；(c)闸北市公所推荐之公所旧有办事人员；(d)各方面新推荐之人员。报名者达三百人之多。考试于7 月4 日举行，分笔、口试两种，应试者须于考试前两日向公署领取并填好报名单。丁文江为防备考试时之舞弊起见，特饬令机要科长“将应考者姓名编为号数列入试卷，以免考试及看卷时作弊。”同时规定，凡兼试外语而成绩良好者当优先录用，考试及格者由公署依次录用，职员俸给也同时附榜公布。考试结束后又作出新规定“考取人之文卷仍旧保存，俟考取人到署搅事时，俾便相对笔迹。”用这种公正严格的考试方法录用人才，在一定程度上杜绝了当时官场盛行的任人唯亲的恶习，如果说丁文江领导下的督办公署对改良华界市政有所作为或有所构思的话，可以说通过这种考试而招纳的人才在其中起了举足轻重的作用。
　　(2)领导绘制《泄沪商埠全图》，以作改良华界市政的预备。丁文江原拟将南市，闸北、引翔乡、江湾、浦东定为五大区，以期对这些区域内的道路进行改良修建，同时考虑到当时华界。尚无详细准确之全图”，责成工务处将该区域重加测量，绘成一幅完整地图，“然后按图规划，拟一计划书，邀请市政专家详加研究，即行公布，请各界批评，再行实施”，由于上述原因，最后这份计划书并未见出台，但这份较详细精确的《淞沪商埠全图》在他离任后的策二年四月出版发行。
　　(3)努力改良市政设施，将大统路由煤屑路改为柏油路；这是丁文江在任期内唯一办成的一项道路改造工程。
　　(4)建立淞沪商埠卫生局，改良环境卫生。
　　(5)进行收回会审公廨的交涉。
　　后两件事为本文重点，将在下两节中作详细论述。

（二）

　　丁文江在为孙传芳起草的就职演说中有这样一段话：“从租界走到华界，就象过了三条阴阳河，租界是阳界，华界是阴界，华界的马路建筑卫生没有一件能与租界相比，这是我们国民最大的耻辱，比丧失国权还要可耻。”“中国国民渐渐觉悟，异口同声的要求收回租界，废除不平等条约，但空口要求是不中用的，收回租界一定要有收回租界的预备。”所谓的预备，就是通过自身的改革，缩小华界与租界的差距，基于这样一种认识，丁文江提出了“大上海计划”。
　　所谓“大上海计划”，就是统一从吴淞到龙华，浦东到沪西的上海华界行政权，使界内的市政、财政、警政由督办公署集中管理，并在这一基础上建立起现代化的市政卫生设施。市政建设方面丁文江并未达到目的，但在建立现代化的公共卫生机构方面，还是颇有建树，这就是在其任内建立起来的华界第一个大规模的公共卫生管理机构一，淞沪商埠卫生局及其改良环境卫生的设施。
　　公署成立前，上海华界既没有一个统一的市政管理机构，也没有统一的公共卫生管理机构。淞沪警察厅的卫生科，闸北工巡捐局的巡务课，南市市公所的卫生处都“各事其事，各不相关，无相当之援助及联络”，呈“三处鼎立”之势，这种涣散状况，对实施“大上海计划”的丁文江当然是“不无遗憾”的，他早有将这三处并为一局，改组为一大规模卫生局的打算，并邀请北京医校公共卫生股主任，美籍医学家蓝安生博士(Dr．John．B．Granted)末沪考察华界公共卫生状况，以制定详细的改组合并计划。
　　1926 年的夏天，上海疫情异常严重，“据两医院之统计，一星期来患时疫者有两千人”，原因是“皆由于苦力等不知卫生，食摆摊之西瓜，多饮不洁之冰淇淋及食不洁之物所至”，其中“华人最多，西人尚少，而华人中大半为闸北市民。”华界恶劣的卫生状况导致大量市民死于非命，这更使丁文江认识到有建立统一的卫生机构以改变这种状况的必要。
　　1926 年8 月25 日，淞沪商埠卫生局正式成立于上海市公所，由警察厅长严春阳兼任局长，为的是“使警察实行卫生章程，俾得确有效果也”，即把对公共卫生管理作为华界警察的职责之一。由留美医学博士，公共卫生专家胡鸿基任副局长，负责具体事务。新的卫生局合并上述三处而成，下辖三科如下： (1)清道科办理南市、闸北之原办清道及其他应行改进整顿的清道事宜； (2)统计科由警厅卫生课改组而成，负责人口出生死亡统计及传染病控制，预防事宜； (3)医务科负责医院与化验所的管理。其中将原上海市公所化验所扩充改组为局属化验所，专司有关公共卫生的化验之责 。
　　严春阳局长在接受记者采访时指出，成立卫生局的目的是“官厅鉴于沪埠港口卫生不良，国际地位几不列等”，“尤与国体及人民所不堪”，所以“卫生局之设实工商之急需。”卫生局成立后，首先将工作重点放在环境卫生的治理整顿上。全局每年经费预算为16 万元，“其中百分之八十将用于街道之清洁。”
　　鉴于华界的恶劣环境状况。卫生局专门颁布了《清洁违章条律》，对如何处理粪便垃圾，保洁屠宰场所，销售卫生食品等事项都作出具体规定。如有关环境卫生条例规定，不许“过时倾倒垃圾或抛弃在桶外者”；不许“在公共道路任意便溺”；不许“沿途倾积秽物或阻塞沟渠。”有关食品卫生条例规定，不许“私宰病牛死猪等售卖” ，“暑天售卖或陈列饮食物品”须“复盖纱罩”方能出售。“凡犯上列行为之一者，得按情事轻重处一元至五元罚金”，“并随时派警察严加侦察。”这里所谓的警察，是指卫生局专门招考的卫生警察，经胡鸿基副局长亲自主持面试后录取了85 名，经短期集训后上岗执勤，专司维护公共卫生之责。
　　鉴于华界内发生的严重疫情，卫生局成立伊始即积极开展防疫工作，挨户分发预防霍乱传单，要求因患霍乱病死者的家属亲友须将死者的姓名、年龄、住址、得病经过时日等项情形填表报告听在警署或卫生局，以备查考统计。经化验所检验“闸北自来水因源不洁，虽经沙滤并用盐素消毒而其性质总欠清洁”，于是卫生局一面将消毒材料由氯气改为漂白粉，一面告诫闸北居民“一切饮用之水均须煮沸。”
　　过去华界因对屠宰场所缺乏严格的管理，肉类加工场卫生状况不佳，以致于肉类出口多受英美政府的留难。卫生局成立后即对所辖区内的屠宰场所进行调查，具体内容包括“成立时期、创自何人，经办所宰牛羊猪只牲畜之性质及地点是否相当?内容能否清洁，核于卫生上有无抵触”等，然后再决定取缔。
　　对传染病死者的造册登记，对饮用水源的定期化验，在一定程度上消除了疾病的传播源。抑制了时疫蔓延。而对牲畜屠宰实施现代化的卫生管理措施，其意义不仅在于消除疾病的传播源，保护人民大众的身体健康，而且还在于有可能杜绝英美等国的留难，在肉类出口上争取主动，间接地有利于民族工商业的发展。
　　在卫生局内还没有一个由九人组成的卫生顾问委员会，经丁文江核准，聘请包括中、西名医俞凤宾、牛惠霖等在内的地方知名人士参加。这是个有审议权的机构，曾开会审议通过了准备颁布实行的《医师开业登记章程》、《中医开业登记章程》、《管理医院章程草案》等项医院管理法规。在制定这些法规过程中，他们认为在上海开业的医生(包括租界和华界)“良莠不齐，仍不免劣医混迹”，故须对他们进行考试，以决定取缔与否，一时在上海医务界反响很大。由于政局变化急骤，这些法规最后虽未见实施，但作为上海华界第一个统一的较正规的公共卫生管理机构，连同它所实行或试图实行的现代化卫生管理办法，在上海市政史上都应该留下它应有的地位，而丁文江本人无疑是这一机构和这些措施的倡导者和执行者，同样也应留有他应有的一席。

(三)

　　丁文江在任内做的另一件比较有影响的事，是进行收回上海公共租界会审公廨的交涉。
　　1925 年5 月30 日，上海发生了震惊中外的五卅惨案，中国人民在中国共产党的领导和推动下，掀起声势浩大的反帝爱国运动。由于会审公廨庇护外国罪犯破坏中国司法主权，便成为反帝热潮中的众矢之的。在上海工商学联合会提出的 17 条解决五卅惨案交涉条件中，收回会审公廨为其中重要的条件之一。
　　收回会审公廨作为解决五卅惨案的局部交涉，于 1926 年初由北洋政府外交部与公使团在北京办理。使团在迫不得已作出允许交还公廨表示的同时，又在刑事案件允许外国人陪审等关键问题上丝毫不肯让步，遂使交涉陷入困境。
　　当时上海各团体对北京交涉拖延不决十分反感，公推代表赴南京面请江苏省政府出面主持交涉。上海代表的登门请求给了孙传芳一个既可以讨好上海人民，又可以增加他在广东革命政府与北洋政府间份量的机会；另一方面驻沪领事团对盘踞长江下游的孙传芳取拉拢态度，表示“此案延搁日久未决，于中外利益均有损失，极愿与地方政府先行磋商”，即愿将公廨交予孙传芳之手。于是孙以五省联军总司令名义会同江苏省长陈陶遗委任丁文江与江苏特派交涉员许沅主持交涉谈判，揭开了地方政府交涉的序幕。
　　北京公使团在授权上海领事团主持交涉时，限定交涉条件“必须不逾十三年草案范围”，该草案已同意“华人干犯警章，外国领事得派员陪审” ；而中国代表则坚持“华人不受外人裁判”，于是谈判又面临僵局。为此孙传芳一再表示此 “系属临时交涉，名义收回即可，至于条件只须在沪就近依据事实与之力争，不必太予计较”。丁文江将孙的意图商诸中国代表后表示，“根据十三年钧部所提草案而参以上年提案精神，先就刑事、不陪审各条交换意见”，“以后如争执不致，再行讨论另提其他办法。”在谈判的第一回合中国方面即行妥协，预示了这场交涉的黯淡前景。
　　1926 年5 月21 日至6 月9 日为谈判的初级阶段。受其他中国代表态度的影响，并加上外交部的屡次劝诫，丁文江态度比较强硬，坚持纯粹华人刑事不必由外员陪审。理由是：(1)“此系华人与华人诉讼，不能照华洋诉讼办理；”(2)“传汛人证等等，外员来必一一精通华语，势必假手翻译，诸多不便：”(3)舆沦反对。
　　外国代表坚持认为公廨收回后仍然要与租界巡捕打交道，外员陪审不可免。对此丁文江又提出折衷方案，即刑案与租界治安直接有关者，工部局可请律师代表作为检察员到庭申诉。而外国代表以检察员权力太小。不能参与审判为由加以反对。丁文江表示：“如果无陪审员，诸事均可商量，否则即无商量余地。”谈判又陷入僵局。
　　至六月初，随着北伐军的胜利进军，上海革命运动又蓬勃开展起来，使得江苏省政府态度暗有变化，僵局出现了松动。5 月 30 月，数万名工人学生进入租界示威游行，纪念五卅运动一周年，租界当局未敢采取镇压行动，却在谈判桌上迁怒于中国方面的防范不力。外国代表威胁道：“对于华人要求当就条约范围内酌量办理，如坚持刑事一案，即请直接向北京公使团交涉，以免此间多费手续”，不啻是下了最后通牒。孙传芳在此压力下再次作出让步，要求中国代表“为容纳地方意见起见不妨稍为迁就。”
　　所谓的地方意见，是指以上海律师公会会长张一鹏和交涉员公署顾问姚公鹤等为代表的妥协意见。他们认为：“目下不必事事争执”，“至于收回之后种种措置有可以迁就从前积习者，当酌量予以迁就”，具体地讲，就是除民事案件不允外人陪审，领袖领事对传拘票的签字权坚决收回外，刑事会审和检察处均可让步。这种意见决定了6 月21 日以后第二阶段淡判中国代表的立场，丁文江也不例外，如讨论到北四川路华洋警权争议案时，丁就认为“兹方值沪廨交涉初有头绪之际，倘我方坚持初议，则领团有所藉口，于沪案前途不无影响，故官厅为顾全交涉前途计，始有撤岗之举。”
　　在这种妥协的气氛中，只经过三次会谈，即迅速达成了八项协议草案。除领袖领事对传拘票的签字权有条件收回，华人刑事案领事代表由陪审改为观审，名义上不可干涉审判，但可以将不同意见“详载记录”，实际上仍握有一定程度的否决权外，其余都照1924 年外交部草案通过。
　　由于中外双方的压力，谈判结果不能尽如人意，但丁文江在某些问题上还是据理力争，在一定程度上维护了国家的司法主权。主要表现在：（1）关于临时法院所适用的法律问题。双方在讨沦“洋泾浜土地章程”及其附则是否为未来的临时法院所适用之法律时，发生了分歧。丁文江承认“《洋泾浜土地章程》乃中国政府与各国所协定，其来有因。”但同时又认为“附则为工部局所定而非章程也”，“我无意要你们将那些已经成立的附则再拿出来以审视一下是否有违反《土地章程》的地方，我只是要求你们将那些准备颁布的附则通知中国官厅。”所谓的《洋泾浜土地章程》最初于 1845 年由上海道台与英国驻沪领事签订，以后又经工部局及领事团两度擅自修订，并未获得中国历届中央政府批准或承认。丁文江提出如上建议可以说是让步到了极点，但外国代表仍然感到不满足。英国总领事巴尔敦就认为“它(指章程及附则)是维系租界秩序的根本，并已至少存在了六十年，因而是有效的，而附则更为具体，它由纳税外人会制定，并报经北京外交使团同意。但现实情况是，中国人在这些附则通过前总是反对它”，并表示不能接受这样的建议，“即要我们将这些附则在通过并付诸会审公廨实施前必须通知中国方面。”丁文江坚持认为“现在有效的附则以后仍将有效，惟倘将来有新附则通过必须通知中国政府”，并保留在以后的谈判中重申这一立场的权力。
　　由于当时北伐军正向长江下游一带迅速推进，外国代表害怕武汉革命政府的强硬外交政策，急于在北伐军占领上海前解决会审公廨问题，故对于“两方均能过去”的问题持不再力争的态度，终于在第八次会议上接受了丁文江的建设，惟将它改为“嗣后之章程及附则当照例通知中国官厅，以备临时法院存查。”丁文江当即指出：“贵方虽有权公布附则，但无权更改租地章程”，建设将“租地章程”字样删去。尽管巴尔敦认为“倘将‘租地章程’字样一齐删去，则此项草案似太觉恶劣”，但最后还是不得不接受丁的意见。在这点上丁文江似乎比以后参加临时法院改组谈判的南京政府代表要高明些，这在一定程度上维护了国家的主权。
　　(2)关于外籍律师出庭问题。自有会审公廨以来，外籍律师依仗治外法权的保护，在法庭上包揽词讼，根本不服中国谳员的节制，上海人民早有怨言，不许外国律师在新法庭上再为任何一造辨护。丁文江颇受民意感染，在谈判刚开始时即指出：“照我个人意见。如系纯粹华人案件，可无须外国律师到庭。”七月初，因外国代表提出的修正案泄漏，外国律师从某种途径获悉协定草案中无允许外籍律师出庭条文，认为这是侵犯外国人权利，于是进行活动，要求北京公使团否认上海会谈的合法性。这更增加了丁文江对这些外籍律师的反感，他表示“鄙人……自当据理力争，决不因少数外籍律师之私见而稍为退让也。”并在谈判桌上提出具体建议“除工部局为告发人时允许外籍律师出庭，其余案件则不可。”外籍律师闹事亦使外国代表态度变得强硬，丁文江商诸其他中国代表后，认为这与领事裁判权有关，亦“与法院有历史关系，一旦拒绝，恐与事实上有不可能之虑”，故作了些让步，凡涉及外人的案件仍允许外籍律师出庭，“但倘观审员与中国法官会同出庭之案件当然不在此列。”当美国总领事克宁汉指责这样做是“欲以立法剥夺外籍律师之权利”， “此实不公平”时，丁文江理直气壮地反驳道；“欲求公道此实最为公平，盖鄙人等有全上海人民舆论为后盾”，外国代表只能作出让步，在12 月31 日换文中规定“凡有领事官员与中国法官列席之案件，其初审及上诉，均许外籍律师代表任何方面出庭”：限制外籍律师在中国法庭的活动，在一定程度上抑制了他们的胡作非为。
　　经过十一次会谈，于8 月底由上海领事团和江苏省改府代表正式签署《收回上海公共租界会审公廨暂行章程》，并于 12 月底将换文和法律细则全部商妥完毕。1927 月 1 月 1 日，由中国政府将会审公廨收回，改组为上海公共租界临时法院。
　　综观整个收回公廨交涉过程及签定的暂行章程和换文附则，不难看出所谓的收回公廨只是有条件的收回。外国殖民者在辛亥革命时所攫取的大部分非法权利，这时却以协议形式得以法律上的承认和保障。如关于传拘票签定权问题，章程规定，法警(由工部局巡捕充任)进入享有领事裁判权国人之房屋执行传拘票及命令，须经关系国领事会签有效，而这种规定在《设官会审章程》中是没有的， 丁文江对此不得不感叹道：“鄙人至今方知有撤销领事裁判权之必要也。” 长达十五年之久的收回会审公廨交涉，能在 1926 年作为解决五卅惨案局部问题而获得解决，这不啻是对上海人民正在进行的取消治外法权运动的一种鼓舞，而具体主持这次交涉的丁文江应该说是尽了自己的力量。正如他出任淞沪商埠公署总办一职—样，主持交涉谈判同样是出于“藉此作一种试验”的动机，希望能在军阀政府卵翼下作一个从外国列强手中成功地收回利权的试验。但是由于外国殖民者是附带了一定的条件下才肯交出公廨的。更由于孙传芳控制下的江苏省政府是出于投机心理，而不是站在彻底的反帝立场上提出交涉，所以从一开始就给谈判前景定下了黯淡的基调，尽管丁文江在谈判桌上据理力争，确也挽回了某些利权，但这不能弥补整个交涉的不足。这种不足丁文江本人也觉察到了，但只能表示无可奈何：“尽管中国人民的满腔政治热望不会因为这一协议而得到满足，然而着眼于内战环境和国家缺少一个中央政府，这个协议是我们所能取得的最大成就。”
　　丁文江在淞沪商埠督办公署总办任内的这些作为，既包容着“好人”政府实行改革，推进社会进步的积极因素，又内含着爱乡爱土，为桑梓谋善政的意识，不能一概否定。问题是作为一深受西方资产阶级思想文化影响的知识分子，与其说是看不清军阀统治的反动本质，看不到正在蓬勃壮大的进步力量，不如说是害怕人民群众疾风暴雨式的暴力革命，转而乞求于军阀卵翼下的点滴改良。然而当时革命的首要任务就是要打倒封建军阀，在军阀卵翼下的政治改良不但不会成功，而且会连同这个反动政权一起，在人民革命斗争浪潮的冲击下荡然无存，剩下的只有人们对丁文江这段经历的普遍不满与反感，这也是情理之中的事情。丁文江的结局并没有比王庞惠、罗文干等人好到那里去，他本人最后也不得不承认： “当革命的时代如我这种人实在不适用。”

来源：黄桥历史文化研究第19期

云帆

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